MPA公共管理优秀论文：城市地方应急管理方向

关注百川 一站式论文写作指导

摘    要为有效处置紧急灾害事件，应急管理部门在协同其他部门共同行动时常常陷入应急协同困境。相比于解释困境如何生成，协同困境的结构性因素和应急管理部门如何克服困境的运作过程尚缺乏讨论。本文基于S市C区应急管理局的案例，探讨应急管理部门克服协同困境的技术策略与行动逻辑。研究表明，基于“条块”特征而生成的纵横复合的政府职责体系是应急协同困境的结构性因素。为推进应急协同，S市C区应急管理局采用自上而下、自下而上、由内及外、由外及内的技术策略组合。尽管这些策略在各阶段的互动中有助于推动应急协同，但是单独的某个策略不足以发挥有效性。为实现可持续的应急协同，关键在于调试结构制约的张力，从协同能力构建到应急体制的结构性改革转变。本文基于协同主体的能动性角度，把协同治理理论映射到应急管理的具体场景中，阐释了区县级应急管理部门与其他部门互动的具体过程与实现机制，丰富了中国情境下应急协同的理论图景。作者简介王晓曼（1994-），女，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向：应急管理，跨部门协同；薛金刚（1992-），通讯作者，男，毕业于清华大学，博士，南京财经大学公共管理学院讲师，研究方向：跨部门协同、数字政府。文章结构一、问题提出二、文献综述（一）对应急管理部门协同困境的多重解释（二）应急管理部门协同困境的应对策略（三）对既有研究的评论三、案例介绍与数据来源（一）案例选取（二）资料来源四、案例呈现与分析（一）C区应急管理局的协同困境：权力结构中的多重困境（二）C区应急管理局何以克服协同困境：“上下内外”的技术策略组合五、理论解释：应急管理部门协同机制的建构过程（一）结构性制约下的部门协同障碍（二）技术策略下克服部门协同困境的解释六、结论与讨论（一）主要结论与理论贡献（二）研究不足一问题提出世界正加速进入高度复杂的“风险社会”时代，这对国家应急管理体系和能力提出了更高要求。为此，从中央到地方都成立了专业化的应急管理部门，旨在有效应对各类突发事件，促进应急管理的协同高效。应急管理部门正是风险压力下政府组织发展的产物，以期形成“多灾种、大应急、全链条的”应急管理模式。应急协同机制成为新时代应急管理研究的重要内容，这也是党的二十大提出“建立大安全大应急框架”的基本要求。2003年以来，我国逐步建立了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系。建成的应急管理体系成功应对了大部分的重大突发公共事件，但也暴露出应急主体错位、关系不顺、机制不畅等缺陷，亟待新一轮的顶层设计和模式重构。2018年党和国家机构改革设立全新的应急管理部，其后各级地方政府也相继设置应急管理部门，我国应急管理体制从枢纽型的“政府应急管理办公室”转向综合型的“政府组成部门”新时代。尽管从中央到地方各级政府相继成立应急管理部门，承担突发事件的应急处置与协同联络职责，原设置于政府办公厅（室）的应急管理办公室被其取代。但是在应急管理部门设立后，却出现了应急协同能力弱化的现象，职能-权力的结构性错配使得应急管理部门面临更艰巨的制度约束。现实情境中出现与机构改革要求相悖的问题，使得应急管理部门有综合协调之“名”，无综合协调之“实”。理想愿景与不尽人意的现实的间隔形成了本研究关切的核心问题，地方应急管理部门普遍存在名不副实的协同困境。作者通过调研发现，部分地区的应急管理部门形成了一定的反常现象，即“小马能够拉动大车”。围绕这一反常的典型地区的应急管理实践案例，本文尝试探索以下几个问题：（1）地方应急管理部门的弱势身份根植于怎样的情境之中，其协同困境的生成机制是什么？（2）地方应急管理部门会以何种策略克服应急协同的困境，其策略发挥作用的理论解释是什么？本文基于S市C区（以下简称C区）应急管理局的参与式观察，对C区应急管理局的案例展开探讨，尝试解答以上问题，并以该案例为视窗推动中层理论建构，立足复杂的应急管理实践，提出新的理论命题。二文献综述（一）对应急管理部门协同困境的多重解释当前中国应急管理实际工作受制于结构性因素，主要存在总体结构“单兵突进”的“发展困境”和结构性缺陷导致的“平缓发展困境”。学术界从应急管理机构的部门职能设置、部门互动过程、领导能力、制度规范等视角阐释了应急协同中的组织基础、部门协同和制度情境上的缺失，共同演化导致应急管理部门的协同困境。（1）部门职能设置的视角认为，职能-权力的结构性错配导致应急管理部门的职能划分不清和领导力权威缺失。从组织机构设置和职权分配的视角，沿着实践改革的基本取向研究应急管理的协同，2018年之后，依托应急管理部门进行协同。制度会遵循一定的路径依赖，机构领域的变革意味着同其他制度体系的冲突与断裂。“一案三制”的制度安排和机制设计作为突发事件应对的基本遵循，针对的是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类突发事件。但应急管理部门的职能范围却界定为安全生产类、自然灾害类突发事件及防灾减灾工作，应急管理职能划分呈现部分分散化的特征。尽管这是以“全灾种管理”上适度的“退”，换取自然灾害和事故灾难的“全过程管理”，但部门与职能划分不完全对应，极易引发应急管理相关组织任务冲突、应急管理信息不对称等，也会影响制度执行的协调性，进而影响应急协同效率。（2）部门互动过程的视角认为，从无序运作到有序协同转换中，存在跨越突变点的组织形成，还包括个体角色、专业知识、网络关系、制度规则、信任共识等要素间的冲突和互动。应急管理组织结构的简化、事件严重程度理解的一致性、高效的应急管理能力等因素影响应急协同。部门之间因信息流动障碍产生的“信息孤岛”也阻碍跨机构的联动系统整合，造成业务服务协同性不足。为确保协同联动的有效进行，数据共享和组织互动的机制保障不可或缺。此外，中国地方政府各部门受到“条块分割”的影响。在条上，应急管理部门上下级之间是业务指导关系，除了突发事件应急处置中上下级应急管理部门联系较强，在常态化的应急管理工作上联系较少，由此出现应急管理职责纵向上的部分熔断。在块上，应急管理部门实行属地管理，需要横向协调整合其他部门和资源。但协同网络中的关系并非平等，一些组织在关键资源上对外依赖性较强，出现组织间权力的不平衡。（3）领导能力的视角认为，对灾害危机的防范处置需要有实质性的领导能力发挥作用，确保有效协调各个相关部门的响应和恢复工作。基于科层制内下级接受上级行政命令，领导能力的认同来源于层级认同。在依赖于等级制度的系统中，领导能力的真空会为信息流创造一个瓶颈，并阻碍联合决策。依托单独的部门开展应急管理工作，有利于发挥专业优势，但协调权威不足。由于平级协调存在权威性、话语权不足。应急管理部门只是与其他部门进行横向联动关系，其领导能力对于协同机制的权力弱化，合法性不足、约束力不够。（4）制度规范的视角认为，制度衔接不畅与缺乏配套法律依据使应急管理屡受掣肘。有效的应急预案、高效的应急决策、有效的应急指挥中心、多主体的应急决策方式及应急演练等规章制度均对应急协同有影响。应急管理机构改革后，结构性制度创新并未深化，部分事务超出自身权限却没有成文的规定保障其权力，出现职能-权力的结构性错配。此外，无论从法律文本还是现实实践，应急管理部门的职责范畴无法完全覆盖当前各类突发事件，引发应急协同困境。（二）应急管理部门协同困境的应对策略为化解应急管理部门协同困境，各地应急管理部门在实践中正衍生出相应策略。（1）设置实体化运作的协调机构。通过在纵向和横向上均设置常设的协调机构，合法化协调职责，依靠正式的组织权威自上而下开展纵向与横向的组织协调，使得应急管理部门在协调相关部门过程中拥有一定的权威性。（2）构建以数智平台为基础的智慧应急系统。强调应急管理部门借助现代信息工具，寻求倡议来建立协作。例如各地纷纷建立“一网统管”“城市大脑”等数字治理界面，在数字整合、边界裁判、流程再造、监督考核等方面促进应急领域的跨部门协同。（3）强化预案编制和根据应急演练来修订预案。各地对本地的风险源和脆弱性展开分析研判，在此基础上进行风险监测、预警、应急处置和恢复重建。（三）对既有研究的评论既有文献为理解应急协同困境的原因建立了文献基础。但是，既有文献更多关注到了地方应急管理部门为什么存在协同困境的问题，没有充分解答如何采取策略克服困境的具体过程，尚未梳理成熟的技术策略，而是侧重分析了应急管理部门协同困境应对逻辑中的较为宏观层面的政策工具，如制定应急预案及其作用机制。这是因为我国应急管理仍处在“边组建边应急”的融合过程。新组建的应急管理部门处于组织成立的早期阶段，新部门的渐进协同及其演化过程还需要进一步探索。另外，个人对集体开展的活动的贡献难以孤立出来，所以协同成果较少归因于单一组织的贡献。因此，本文的研究空间是沿着这一脉络深入探讨地方应急管理部门协同困境何以生成，到困境何以克服的研究聚焦转变，深入探讨应急管理局克服协同困境背后的运行机制和行为逻辑。结构化理论强调个体的能动性对结构制约的重塑作用，这一理论视角为理解应急管理部门的能动性提供了理论透镜。接下来的问题是探讨应急管理局作为行动主体，如何在结构制约情况下发挥能动性，采取多重技术策略克服这些协同困境。三案例介绍与数据来源（一）案例选取（1）为何使用案例研究方法。案例研究不是讲故事而是生产知识，并且强调独立案例研究在知识累进上的意义，个案研究的任务正是透过纷繁复杂的田野现象情景，来把握社会制度变革的内在过程和其背后的社会（制度）逻辑，并且探究表象与底蕴之间如何保持适度张力。本文使用案例研究方法具有很强的适用性，C区应急管理局的案例能够呈现案例情境和过程的具体情境，为理解应急协同困境的情境性和复杂性提供了观察窗口，有助于探讨地方应急管理部门克服协同困境的策略及行为逻辑。（2）为何选取C区应急管理局作为观察分析对象。C区危化品生产、储存企业较多，汛期也比较长。应急管理和安全执法的形式复杂，压力大。但区应急管理部门组建以来，C区生产安全事故死亡人数连续4年下降。尽管工作推进过程中面临很多困难，但整体上处于稳步推进中，多项任务考评优秀。C区应急管理局荣获全市应急管理行政执法考评优秀、省应急管理执法工作标准化建设县级示范点等多项先进集体荣誉称号。目前C区全部街镇均已组建应急管理办公室。另外，C区应急管理局出台了《C区突发事件总体应急预案》等预案，为应急处置与救援等工作提供指导，建立了可预期的制度规则，增强了协同的制度依据。应急管理部和省应急管理厅等上级部门多次组织人员前往该局进行考察调研，其中蕴含的治理经验值得研究。C区应急管理局可作为观察地方应急管理改革实践的重要窗口。同时C区应急管理局作为处理应急事务的区县级地方政府部门，更接近基层，所遇到的协同难题也更具有鲜明的复杂性。最后，综合研究的便利性和可行性，作者能够深入现场进行实地观察和调研，因而选取了C区应急管理局作为本文的研究对象。（二）资料来源数据来源主要包括以下三类：一是文件资料，包括政策文件、工作方案、工作总结、工作简报、会议纪要、汇报材料，如《C区关于推进应急管理体系和能力现代化建设若干措施》等。表 1 访谈编号表

二是访谈资料。从2023年7月以来，展开了为期半年的蹲点调研，先后访谈了C区应急管理局相关人员、基层政府及应急协同其他参与人员。结合访谈类型对相关访谈内容进行分类处理并进行编号（表1），同时凝练核心内容，归纳应急协同的困境、成因和应对策略。三是观察资料。笔者在C区应急管理局进行参与式观察，并获取了大量一手数据。四案例呈现与分析基于C区应急管理局的案例，重点呈现其所面临的多重协同困境，以及C区应急管理局为克服这些困境所采取的技术策略，推进各项工作的持续开展的细致过程。（一）C区应急管理局的协同困境：权力结构中的多重困境1.机构职责整合不到位：权责划分模糊不定C区应急管理局是由多个部门职能整合而来，表2展示出具体的职能整合情况。如此一来，负责应急管理工作的专门机构从政府办的内设机构转变为政府组成部门。新组建的应急管理部门整合了多个机构、多种力量，真正整合起来尚需要部门间的整合过程。表 2 C区应急管理局的职能整合

一方面，组织内部的部门划分和职责分配存在整合不彻底的问题，与上级职能部门间存在上下不对口。“市里面就一个处室，对到我们这里几个科室，干活的时候就容易扯皮。”（访谈记录：A01）另一方面，与其他职能部门的职责交接中存在滞后遗漏的问题。在时效性上，一些工作没有及时交接；在内容上，专业性的有效工作经验没有得到传承。“避难场所规划管理是从住建局接过来的，他是专门推动避难场所建设，我们现在是几项工作，我们一手接过来。”（访谈记录：A02）2.牵头部门权力的不足：协调能力缺乏权威机构改革后，地方各级政府应急管理部门都按照应急管理部的职责界定设置与细化。尽管配套机构也逐步建立起来，形成相应的应急管理体系，但地方应急管理部门在政府职能部门组成中，处于包括各种事权、财权、项目审批权等权力的弱势地位。表 3 C区减灾委员会领导配置变迁情况

第*，距离权力中心较远，横向协同缺乏权威性。为了加强自然灾害救助应急工作的协调和指导，早在2016年，C区就成立了区减灾委，这是C区自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、协调、指导全区防灾减灾救灾工作（表3）。从减灾委员会领导配置变迁中能看出，现阶段应急管理部门在横向协同其他相关部门时，权威性不足的问题一直没有得到解决。“减灾科承担减灾委办公室的工作，办公室主任是局分管领导，设立有办公室的单位，包括牵头、统筹的。你要高半级才指挥的动。我们是干活的，指挥权在三委三部的指挥官手上。”（访谈记录：A04）第二，议事协调机构**的部门是其完成任务的权力重心所在。减灾委员会办公室设在C区应急管理局，依托应急管理局协调其他成员单位完成各项任务（表4），而应急管理局相对于减灾委员会的其他成员单位而言，职权分量较低，话语权较弱。“我们单位的排名很靠后，问题是我们那些成员单位都排在前面。”（访谈记录：A09）在缺乏正式权威的情况下，和其他部门处于横向分工关系的牵头部门，在中心工作中如何调节其他部门的工作、向其他部门分派工作任务，让其配合牵头部门存在较大难度。“过去在应急办体制下，设在区委办、区府办，主要是权威性的问题（比较好协调），现在是在应急局，肩膀和头一般高。”（访谈记录：B02）表 4 C区减灾委各成员单

第三，应急资源调度依靠政府总值班室。应急管理部门成立后，政府内部不再设单独的应急管理办公室，但保留了总值班室，负责应急资源调度。发生突发事件时，第一时间上报总值班室，总值班室根据突发事件的性质分配任务，指挥调度相关部门。“我们也是听总值调度的，我们分管自然灾害、安全生产这块。应急委这块其他的都有涉及，就是总值来调度，牵头还是各个主管部门来牵头。这个总值还是有统揽的作用，代表的是一级政府，我们代表的是部门。”（访谈记录：A03）需要强调的是，原应急管理办公室借助政府权威虽具有较强的协同能力，但始终是基于任务型运作设立的，其临时性特征不利于应急管理长期发展。保留的政府总值班室本质上不是应急指挥中心，它仅仅是一个信息交流中枢，是上级发送指令的传声筒。但是当前很多部门认为事故灾难和自然灾害应急处置的牵头单位还应是总值班室。尤其是涉及应急管理部门和消防救援机构的关系层面，认为应急部门只是政府的一个普通部门，和消防救援机构平行，代表地方政府的是总值班室而不是应急部门，这是改革不彻底的后遗症。在2018年深化党和国家机构改革中，公安消防部队成建制转隶到应急管理部，消防实行垂直管理。省以下消防与应急之间互不隶属，应急与消防出现“国家统、地方分”的局面，政府的其他部门也习惯于听从总值班室的指挥。显然这不符合应急管理部门统筹应急管理工作的改革意图。随着应急管理往专业化方向发展，总值班室的指挥协调功能可能有所减少，重点履行好上传下达的职责，因为它不具备专业的复杂化的应急指挥和决策职能，真正做应急救援的是应急部门。3.制度缺失与激励错位：工作推动阻力重重健全的制度性整合与安排是地方应急管理部门有效开展协同工作的依据。当前地方应急管理主体普遍存在缺乏统筹各部门配套的法律法规和相应的考核机制。例如C区应急管理局发了督办函，要求相关职能部门和各个街道（镇）予以回函，出现一些部门不予理睬、不配合的情况。（1）法规制度缺乏衔接配套。法规制度的建设作为统筹谋划应急管理各项工作的着力点，为提升风险防范、部门协同提供正式的制度保障。现行的应急管理相关法律并未及时更新，新的应急管理部门成立后，其内部组成部门、规章制度、人员编制等更趋复杂，各部门在横向与纵向进行协调时缺乏配套的法规制度，导致了部门之间相互推诿。“自然灾害救助这块，流程是零几年制定的线下的，没有网上的流程，线下的是户报村评，是*基层的社区、村居委会来报，网上报的流程直接是最终部门那里。相当于以前流程是12345，现在是54321。”（访谈记录：A05）（2）激励机制不足与连带责任共存。应急管理工作具有绩效弱显示性。作为“潜绩”工作，地方各级政府部门的激励不足。如果得不到地方党委政府的重视和考核，这类“潜绩”工作极易受其他经济社会发展“显绩”工作的挤压和冲击而被边缘化，最终导致应急管理体系出现结构性缺陷或系统脆弱性。“减灾对街道来说重要但不紧要，但是有一些事情，比如台风来了必须要去应对，平时工作安全生产和经济发展排在*前面的。”（访谈记录：C01）职能部门更关注出现问题后的自身相关责任问题，而不关心可能潜在的风险排除问题。对C区应急管理局而言，调动平级的各职能部门的积极性和配合度较为困难。可以看出，考核激励机制有待完善。C区应急管理局的减灾工作最初并未纳入绩效考核中，只纳进了责任制考核，这导致在推进工作中出现困难。原因主要包括以下方面。首先，绩效考核指标不足。“绩效办有指标，街道只有的20个指标现在满了，如果真想靠这个考核，涉及年底考核或季度考核的，可以单独发文，需要找领导报。”（访谈记录：A03）其次，部门间互评打分弱化了绩效考核的作用。“我们有考核，这个考核是相对的，我们和其他部门是互评的，考核很多都是这个部门给你另外一个单位打分。”（访谈记录：A01）最后，搭绩效办的便车反而会使应急管理局牵制其中。如果想借助区政府、绩效办的权威督促其他部门开展工作，需要填项目基本情况的督办计划表。该做法整体进度慢，区委绩效办带队C区应急管理局组织下去开展督办。督办的后果是容易由对个别街道没完成任务的督办，变成对全体街道整项工作的督办。这样既会给街道带来很大压力，也使应急管理局被牵制其中，反而使其受限。应急管理局的连带责任还体现在，推动整个过程中责任主体是应急管理局，而其他职能部门只是配合，具体的任务还是由街道来执行。防灾减灾基础设施建设工作任务虽然由街道来执行，但是任务执行出现问题仍关联到应急管理局。“街道干不好是街道的事情，同时它完成不了任务的话，街道是首要责任，我们也有连带责任。”（访谈记录：A02）4.职能部门的职责分野：业务协同受到阻滞在部门分立和各司其职的科层运行准则以及绩效竞争的现实情境下，不同政府职能部门之间存在很强的职责界限。各职能部门不仅完成常规的本职工作，还要不定时承担“分外之事”，形成职能部门的职责分野。C区应急管理局工作业务的关联性使得信息共享成为部门协同的前提，相关部门需通过多渠道共享信息并进行及时沟通。由于信息不对称，不同部门专业差异、风险认知差异、目标冲突及关系冲突等因素也会对部门协同产生影响。“现在领导有一个思维，应急应该是统筹的，应该掌握全区的水务、气象、地质灾害所有的事都要知道，他问的话就要问你，但是我知道不了。你有这个思路也可以，你给把尚方宝剑也可以啊，别人都不报给我，有时候我问了他们，他们还遮遮掩掩。”（访谈记录：A03）部门间数据壁垒导致数据共享与业务协同机制欠缺。各个部门有自己的数据系统，管理和运行标准不统一，尤其是数据的采集、发布、公开和共享制度不健全，阻碍应急管理相关部门间业务协同。另外，专业人员出于担责的风险考虑，习惯于谨慎行事，导致部门协同积极性不足。“数据也不能随便给你，比如这套数据形成了还没公布，不可能随意公开出去的，出事了谁来担？要给数据的话，得上级领导决定才知道能不能给你，除非是已经公布的，那就无所谓，要数据这个事让领导头疼。”（访谈记录：B03）（二）C区应急管理局何以克服协同困境：“上下内外”的技术策略组合组织在面临结构制约的情况下会采取相应的技术策略。为克服协同困境，C区应急管理局通过一系列的应对策略，推动协同过程的实现。1.自下而上竞争上级注意力：争创先进单位下级部门围绕经营项目、打造亮点吸引和维系上级领导的注意力。为提高城乡社区防灾减灾整体水平，C区创新性地将全国综合减灾示范社区、行政村（社区）防灾减灾能力建设以及国际安全社区建设理念等融合起来，同步推进创建，充分竞争全国性创建示范荣誉。减灾示范社区建设*早追溯到2004年，民政部开始在全国推行“减灾进社区”活动，并在一些城市进行试点。C区2011年开始着手综合减灾示范社区创建工作，目前已有多个社区被评为全国综合减灾示范社区。2020年，C区所在省的减灾委、省应急管理厅提出全面开展行政村（社区）防灾减灾救灾能力“十个有”建设。此外，C区还积极探索创建国际安全社区建设，把国际安全社区理念融入基层工作实践，增强社区防灾减灾的可持续性。鉴于上述建设有很多内容是相似相通的，2021年应急管理局将其融合起来，选定社区开展试点工作，从机制搭建和持续改进出发，把C区全部行政村社打造成特色社区。“一开始各项工作是分开的，我们区做的国际示范社区。省里面看到全国的这个综合减灾社区，就参照弄成‘十个有’，后来全部放在一起弄成这个特色。”（访谈记录：A08）。此外C区应急管理局连续三年被评为区级优秀先进单位，绩效相比平级的其他局来说高一些。资源依赖和交换会使部门间产生权力差异，通过制度化渠道获取的实质性资源有限，C区应急管理局结构性资源缺失的常量有时可通过“做大做强”、“争创先进单位”来吸引上级领导的关注度进行填充，也更易获得作为牵头部门的相对权力，从而创造协同优势。2.自上而下用好督办机制：持续性监督与改进督办机制是在督查的基础上发展而来，督查是为了落实领导层的部署，上级领导授权组建专门工作组，对下级部门展开督促检查。而督办则更加强调任务目标的上下互动和可执行性，着眼于督办事项的持续性监督和改进。（1）召开工作推进会。主要领导借助上级召开工作会议的契机，利用职能部门负责人都在现场的有利形势，明确各方责任主体，通过官僚体制自上而下的等级压力、政治纪律、权威资源等督促各相关负责人表态、解决问题。应急管理局借助收视收听市应急管理局召开的学习贯彻《应急避难场所管理办法》工作视频会议，会后继续召开C区应急管理局防灾减灾项目建设工作推进会。督促各街镇按时完成，职能部门做好配合工作。（2）发督办函。C区减灾专项委员会办公室关于督办综合减灾建设组织实施阶段实施情况的函，提出包括工作总结、组织实施阶段实施情况反馈表、工作佐证材料、统计表，通过系统反馈到C区应急管理局，各相关区属单位积极配合各街道（镇）落实阶段性工作，应急管理局将汇总情况进行阶段性工作通报。（3）实地督办。主要督办人深入问题现场进行调查研究，及时掌握工作开展现状以及存在的问题，实地督办有利于上级领导掌握工作进度的第*手信息资源，现场感、操作感和感染力更强，动员效果更好，有利于消除政策执行过程中的阻滞现象。C区应急管理局相关负责人根据综合减灾方案计划规定的各个阶段的工作进度安排，经常组织人员到各个街道社区检查工作开展情况。在实地督办过程中，利用街道、社区以及相关企业第三方在场陪同的机会，发现问题并当场要求各主体做出相应整改。3.由内及外创新组织管理：低职高配与整合办事机构近年来，统筹协调的职能定位使得地方应急管理部门的职责增大、任务增多，承担的风险更大，权力却没有相应的提高。C区应急管理局通过创新人事管理，整合办事机构等方式增强部门权威。（1）创新人事管理。现在的C区是在2015年原有区域基础上重设而成，实行行政区与功能区深度融合的管理体制，其三定方案与普通区县相比显现出一定程度上的资源倾斜，这是正式制度在横向层面的弹性空间。通常按照三定方案，一般区的行政级别和县是同级的，区县局的建制是正科级，区、县的局长是正科级干部。而2019年C区应急管理局成立，同年印发的编制规定明确C区应急管理局为正处级建制，应急管理局局长是正处级。我国行政化分权的纵向府际权力配置方式导致权力运行依赖上级政府权威，领导的行政职务越靠近正职且层次越高，权力越大。常委会是集体领导的载体，候补委员、委员、常委的权力分量逐渐增强。C区区委书记是市委常委，区应急管理局的分管领导是区委常委，同时兼任区政府党组副书记、副区长。通过领导低职高配的人事管理来提高应急管理局的政治地位和职务影响力。“市领导直接对接区，比如应对哪个台风，在哪个区挂点，等到C区，因为我们区书记是市委常委，他就直接挂点在我们区了。我们区委书记比其他书记级别要高的。”（访谈记录：D01）此外，早前的安全生产监督管理局在人员编制方面，配行政执法专项编制60余名。而2019年新的C区应急管理局组建后，配备编制70余名。在正式编制队伍配置上，C区应急管理局的人员配置更为充足。人事管理上的创新提升了应急管理局的权威性。（2）整合内部办事机构。应急管理机构改革以来，“三委三部”的办事机构都设在了应急管理部门内部。如果仅是职能简单叠加无法实质提升运作效率，需要职能整合才能产生更好治理成效。三委三部的建立提高了协调应对的能力，但还是沿袭之前的“条条”惯性独自运作，不同专业部门处置不同类型的突发事件。这种“分类管理”模式的优点是专业化，但也存在权威不够、各自为政，资源得不到充分整合等问题。“6条线进来还是6条线，虽然条线管理非常清楚，但往下到了县，下面不好再分，到了街镇就一个地方去管了。”（访谈记录：A12）机构改革的思路是改变多线应对的旧模式，实现一套体系应对全灾种。针对这些问题，C区自2020年开始探索将“三委三部”整合成立一个区应急总指挥部，由地方党委、政府主要领导担任总指挥长（主任），实施双首长制度，由分管应急管理的党委、政府领导担任常务副总指挥长，并设若干副总指挥长，再下面根据情况设立专项的安全生产专项委员会等，并在内部启用“C区应急总指挥部”、“C区应急总指挥部办公室”的公章。同时应急管理局联合区委编办，出台了《C区关于推进应急管理体系和能力现代化建设若干措施》，经区委、区政府同意，以制度文件的形式要求区属单位贯彻执行，整合三委三部的措施也被列入中。重构了新的业务流程，应急管理部门负责统筹“防抗救”工作，“防抗”的职责在相关职能部门，“救”的职责在应急管理部门。在集中化的指挥和协调结构下进行资源调配，优化应急管理组织结构。然而，任何一项成功且具有示范效应的地方政府创新都会经历复杂的演变阶段，且在不同阶段会受不同因素的影响。当前C区应急管理局的改革举措，尽管得到了部分地区的借鉴，但在实际运行中也遇到了一些困难，自下而上的改革探索有时会受到条线干扰。“这些灾害是按行业类型分的，应急机制基本上是一套模式，整合成一个应急总指挥部，目的是要一个口出去。但现在上面没有整合在一起，委员会办公室、指挥部办公室，都要和上面一一对应，机构运作要上下贯通才能发挥更大作用。”（访谈记录：A11）4.由外及内调节组织关系：借势借力与强化协调协同治理过程不仅包含组织间的业务协同，还涉及组织间的关系协同。组织体系的重构是应急协同机制优化的重要条件。（1）成立领导小组。C区应急管理局成立了综合减灾建设工作领导小组（图1），组长由分管应急管理工作的区领导担任，副组长由区应急管理局局长担任，工作领导小组办公室设在C区应急管理局。领导小组的运行机制是牵头部门以领导小组和领导小组办公室为载体，构建资源动员整合系统和政策执行落实系统。领导小组依靠高层权威进行等级化协调，打破原有科层运行同时依托于新的组织和管理系统，通过将地方政治精英纳入领导小组中担任组长，将地方各部门党政一把手纳入领导小组参与成员中，即将地方政治精英的权威制度性地嵌入此项工作中，增强了应急管理局的自主性。通过成立由区委组织部等多个区职能部门，全部街镇组成的工作领导小组，指导街镇开展综合减灾建设工作。同时，街镇、社区也成立综合减灾建设领导小组，由社区居委、社区专干、企业主管及物业单位等力量组成，专门负责打造综合减灾特色社区。C区建成的综合减灾示范社区数量全市*多，成为C区应急管理局工作的一大亮点。

图 1 综合减灾组织体系架构（2）借势借力。很多公共治理任务都涉及科层借势的运用，指的是牵头部门依托更高权威、更关键议题进行议题建构和重要性放大的行为，其目的在于将横向合作网络嵌入纵向科层体系，由纵向科层体系往下进行横向扩散，借助和“搭车”强势任务以实现合作参与。C区应急管理局借其他工作和领导的力来推动工作。一方面，C区应急管理局以区领导在会议上提出的基层防灾减灾为契机，作了专题汇报，引起区领导的高度重视。“当时省里面市里面也发过文让其他相关部门要有责任协调配合我们做这个事情，后来副区长也请部门的分管领导、副局长一起来开过会，讲过话，所以就重视些，好推进些。”（访谈记录：A06）C区应急管理局多次督促、通报完成工作较差的街镇。当工作推动滞后时，与分管领导沟通。另一方面，C区应急管理局利用其他局有影响力、有关联的工作提升自身工作推进力度。例如协调乡村振兴局将农村示范社区创建及灾害风险隐患排查处置作为考核指标，在各类会议、培训中不断强调、突出风险隐患排查工作，提高街镇重视程度。（3）加强部门互动。横向交流能获得更丰富的经验，而纵向交流有利于了解顶层想法、设计以及基层的困境。C区应急管理局成立了调研学习组，前往相邻区县学习，借助各种会议、论坛加强兄弟区局之间的日常沟通，互相了解工作进展与措施，更有针对性的开展工作。C区应急管理局还前往上级取经，赴市应急管理局进行座谈、研讨，学习应急管理新技术新手段，咨询下一步工作方向。另外，每年定期召开专题座谈会，跟乡镇各级参会代表学习交流可复制的工作经验，现场互相答疑解惑。（4）为其他部门搭车，共享合作成果。协同解决特定问题需要创设一个彼此互惠互利的环境，更有利于为合作者对彼此的良好意愿产生互惠承诺。在国际减灾日宣传活动工作协调会上，应急管理局领导向区教育局、区住建局等成员单位展示减灾委为兄弟部门创造平台、突出各部门在协同过程中仍能够激励相容的价值共创意义。“举办这些活动光靠应急局不行，也要靠大家的支撑。大家来不仅是支持我们的工作，也是做好你们自己的工作，你们成员单位来了，所有的成果都可以共享，这个活动你也参与了。可以用这个平台，搭这个车。”（访谈记录：A08）区应急管理局牵头，组织联合各成员单位以及街道，成功举办了C区2023年国际减灾日宣传活动，主题是“共同打造有韧性的未来”，强调构建政府主导、社会参与、多方协同的灾害风险治理模式。C区应急管理局通过“上下内外”的技术策略组合，创造了克服部门间协同困境的行动工具箱。这体现出应急管理部门在运作中对现实情境的主动适应，以及重塑协同环境的能动性。五理论解释：应急管理部门协同机制的建构过程应急管理部门虽肩负统筹责任，但缺少机制、资源和策略，仍处于一种被动应急的状态，未能发挥统筹、指挥核心作用，其破局关键在于协同机制的建构。协同治理（CollaborativeGovernance）是主体间利益冲突调和继而采取联合行动的持续过程。还原到应急管理领域，为化解职能-权力的结构性错配的协同困境，地方应急管理部门发展出一套“上下内外”的技术策略组合。地方应急管理部门协同的“结构制约-技术策略”框架是协同理论研究的演进和深化（图2）。

图 2 结构制约-技术策略下的地方应急管理部门协同（一）结构性制约下的部门协同障碍在应急管理中，结构性制度是政府根据公共安全需求进行的职能安排，体现为机构设置及其职能配置。应急管理中的协同性包括横向的系统之间、纵向层级之间的职能协同。目前我国初步形成相对综合的应急管理模式，但地方应急管理部门的权威和行政级别不变的情形下，由新组建的应急管理部门负责统一指挥和统筹协调存在较大难度。这也反映出单兵突进的机构改革仅聚焦阶段性的任务完成，机构改革的系统性不足。地方政府职能部门的自主性与中国的政府体制和制度情境相关联。条块关系在我国行政管理体制中仍是*主要的关系，在管理方式中则表现为“归口管理”，指的是根据国家赋予的权力和承担的责任、各司其职，依据相应的渠道进行管理。各级政府和职能部门内部形成了多个分管领导各管一块，分管领导对所辖领域负责，并且难以干预所辖领域外的事务。在职责同构体制下，层级政府和各个职能部门间都存在“自管领域”，形成地方政府职能部门间的分割现象。相应地，应急事件的处置仍需要应急与公安、环境、卫生、市政等部门协同配合，而“分类管理”和“属地管理为主”之间的不协同导致应急管理权力结构“条块分割”。在中国，应急管理部门如何消解由于“条块关系”“职责倒挂”“权力错位”等带来的应急协同困境，是应急管理体制改革需要考虑的问题。协同机制的建构过程本身可能会重新塑造利益相关者参与政策过程的方式。在此基础上，部门试图通过技术层面的策略调整从而构建或提高协同能力。（二）技术策略下克服部门协同困境的解释官僚组织的发展演化遵循着相应规律，应急管理部门的改革将会重塑政府职责边界和利益格局。通常，新建官僚组织基于生存目的，需要不断地向那些能够影响其有效资源的主体显示其自身所能供给的公共服务价值，还需要迅速组织起来将脆弱分散的外部支持转化为常态化的支撑。所以新建官僚组织组建伊始，通常会经历一段快速发展的时间，以期达到其生存基准。应急管理的规模扩张使得部门变得难以管理，官僚组织需要找到适合自身扩张的方式，例如创设新职能。系统理论认为组织在“系统-环境”的互动过程中，通过系统内部诸要素的运作，操作性地确定系统与环境的边界，在降低环境复杂性影响的同时提升部门的自主协调性。尤其是当新生组织在遭遇环境的多维刺激时，其回应刺激和加工信息的行为具有选择性，其选择标准则有利于自身的稳定与优化。这一过程就是部门协同能力建构过程，其中涉及包括部门内外的自我组织、协调及结构性要素与关系的调适等技术策略。这里的技术策略是技术共识，源自部门间的相互依赖和理性规则。相较于政治逻辑上侧重目标共识与强调政策参与者对短期利益的追求，技术策略更加聚焦参与主体寻找解决政策问题的持续性方案，服务整个政府部门集体目标。地方应急管理部门采取的策略背后所反映的协同困境是科层运作的基本难题，在缺乏权威性的情况下，与其他部门处于横向分工关系的牵头部门需要采取“上下内外”各种组织与行为策略，承担起“牵头部门”的职责，进而推进任务完成。包括：第*，自下而上关注到竞争上级注意力，争取上级领导重视。第二，自上而下关注到督办机制的运用，体现为上级权力对下级的压力传导，运用目标管理手段，将政策决策与政策执行有机结合，强化政策任务的双向互动。第三，由内及外运用低职高配的人事管理策略，与其他部门建立起纵向准支配关系，实现本部门的扩权增能。第四，由外及内涉及“科层借势”的运用，经由一把手挂帅和依托更大更强势任务而提高任务重要性、政治动员、成立领导小组等议事机构的方式进行借势赋能。需要强调的是，由于地方应急管理部门的协同困境源于结构制约，单独的某个策略不足以发挥有效性。应急管理局所采取的技术策略组合非常具有现实有效性。这也在一定程度上表明地方应急协同的复杂性。囿于权力结构等多重制约，地方应急管理部门所采取的“上下内外”的策略组合，一方面反映出部门间协同治理的有效性不仅得益于使工作更容易的因素，而且也得益于使工作即使在困难的情况下也能取得成功的因素。另一方面，也体现多样化互动旨在增强组织之间的纽带强度。各阶段的互动合作有助于加强现有的组织间友谊关系，并在今后逐渐发展为正式关系，使得组织能够相对容易地交换信息和协调承诺，可能有助于应急管理网络的长期发展和演变。尽管这些技术策略的运用有助于缓解应急管理部门的协同困境，但其本质是植根于科层运作的逻辑。这些技术策略的现实价值在于其有效性，但是这些技术策略是应急管理部门在复杂不确定性环境下，面临自身的制度约束，为了努力消除局限性和制度障碍，而进行组织调适的策略方式，可能带来相应非预期性后果。地方各级应急管理部门可能会为了缓解应急协同困境，频繁使用压力传导等技术策略，而忽视了部门有效激励机制的构建。各类科层借势、搭便车等技术策略在各部门和各领域不断得到复制和使用。这些做法的路径依赖会给地方的部门间关系和地方治理带来新的不确定性。六结论与讨论（一）主要结论与理论贡献 本文为理解应急管理领域下的部门科层运作逻辑提供了案例观察窗口，通过深描应急管理部门与其他相关职能部门之间的互动过程，解析了地方应急管理部门克服协同困境的动态过程，为理解完整的地方应急管理部门改革发展过程提供了参考。基于对C区应急管理局的案例的探讨，本文发现：首先，职能-权力的结构性错配，削弱了C区应急管理局的协同权威，具体表现为牵头部门中心性不足、工作推进难以开展、部门划分和职责分配整合不彻底等。在结构性制度因素制约下，这些因素阻碍了应急管理部门自主协同的实现。其次，C区应急管理局为缓解协同困境而采用的“上下内外”多维技术策略对协同困境进行渐进性调试，并间接构建了组织协同机制。最后，将“结构制约-技术策略”的组织协同框架放置于应急管理组织协同领域进行剖析，能够发现新生官僚组织在其发展过程中存在一定的加速效应，通过不断探索组织技术策略，努力达到官僚组织生存基准，从而强化自身稳定性，这是应急管理问题的治理需求带来的政府部门扩权以及政府职责边界的重新构建的产物。本文的理论贡献主要包括：（1）本文探讨了应急管理部门克服协同困境所采取技术策略及其行动逻辑，补充了既有文献对自上而下和自下而上推进协同的机制解释。把宏观性的协同治理理论映射到应急管理的具体运作场景中，揭示出这些技术策略所呈现的中国情境下部门间协同的本土性特征和独特逻辑。在中国情境下，部门间协同更多地突出为有效性导向的围绕上级注意力和关注科层压力传导的方式克服协同中权力弱势问题的过程。应急管理局所采取的借势借力等技术策略组合推动了应急管理工作的开展。（2）为理解应急管理的独特属性和对应急协同的本质需求构建了解释框架，弥合了应急管理和部门协同的理论解释。应急管理的独特属性在于不确定性及由此产生的临时响应、分散协调的特征导致协同性较弱、综合应对能力不足。应急管理本质上是由应急管理部门牵头的多主体间互动的协同行为。应急协同大多面对的是紧急灾害事件，各部门间的协同过程具有很强的瞬时性，从事件发生到处置结束过程中各部门之间都被赋予积极响应和迅速联动的价值期待，必须在有限的时间和资源约束下尽可能地提升应急协同的成效。上述应急管理的独特属性和本质需求影响了应急管理局破解困局的行动策略。这些策略组合不仅能增加应急协同的成效，其背后在一定程度上也体现出常态化的官僚组织行为规范，是在综合考量实践中应急管理内部结构性问题、组织运作流程、制度化规范的基础上得出的，有利于缩小应急管理与常态科层运作规范间的鸿沟，向常态与应急态管理的制度集成和长效协同迈进。本文的实践价值在于，为推动应急协同提供了改进方向。为增强应急管理部门的协同能力，关键在于调试结构制约的张力，应更加关注如何实现可持续的应急管理部门协同，需加强应急管理的顶层设计，融合应急体制，健全应急制度规范和标准。首先，厘清纵向间政府部门的职责配置，既要自上而下，注重职责划分的整体性，也要自下而上，关注职责划分的现实需求。鼓励各地结合法律法规要求和本地实际划分安全生产和应急管理职责边界。其次，自上而下开展顶层设计，从源头上改革创新，制定政策和规则，明确部门间、行业间和上下级间的职责清单，为地方和基层提供样板，让基层工作更有操作性。最后，赋予各级应急管理部门作为政府应急管理领导机构办事机构的职责，在机构改革推进过程中，赋予地方必要的自主权，因地制宜设置机构和配置职能，促进应急协同。（二）研究不足与展望本研究的不足之处是，基于C区应急管理局的单案例，探讨了应急管理部门如何采取策略克服协同困境的运作过程和行动逻辑，更多聚焦地方应急管理部门的行为策略和对既有结构制约的调试，侧重于对案例故事的过程性呈现。应急管理领域尚处于不断发展中，能够看到应急管理领域取得的进步。但随着时间推移，社会各界对应急管理的期待不会仅仅停留在简单的技术策略上的调试或是宏观体系建设上。未来应急管理能力的发展提升将得到更多关注。另外，在研究结论的推广方面，不同类型和层级的应急管理部门在协同的权力方面存在一定差异性，未来进一步研究应采用比较案例方法，比较不同地区和层级的不同应急管理部门所采取策略和协同成效的差异性。文章来源：《公共管理学报》2024年4月毕业论文指导百川一站式论文写作指导，精选高校老师进行一对一指导，论文导师包括清华、北大、央财、天大等顶级学府导师，特别针对天津大学、南开大学等各大知名院校本科、硕士的毕业论文写作，涉及专业包括金融、MBA、MPA、MPAcc、MEM、EMBA等热门专业选题、开题、中期答辩、论文数据模型、后期答辩等专业指导服务。如果你有论文难题，添加下方老师微信预约论文写作导师1vs1服务。特此声明：百川论文指导不提供任何代写服务

论文全程班学员好评

论文VIP班学员好评

百川一站式论文服务