新一轮财税体制改革推进中的7个难点问题

2025年10月27日更新

党的二十届三中全会系统提出新一轮财税体制改革的基本框架和主体要求，得接着1994年分税制、2014年现代财政制度的底子，针对当前房地产市场调整、宏观税负走低、地方财政压力加大、债务风险转化等实际问题，拿出改革思路，有效应对财政困难，构建符合高水平社会主义市场经济体制和健...

党的二十届三中全会系统提出新一轮财税体制改革的基本框架和主体要求，得接着1994年分税制、2014年现代财政制度的底子，针对当前房地产市场调整、宏观税负走低、地方财政压力加大、债务风险转化等实际问题，拿出改革思路，有效应对财政困难，构建符合高水平社会主义市场经济体制和健全宏观经济治理体系要求的现代财政。

要解决财政收入问题，先得掰扯清楚当前的盘子——2023年广义财政收入（扣掉四本预算交叉的2.5万亿一般公共预算对社保基金的补贴）占GDP才26%，其中税收只占14.4%，比同等收入国家的30%低一截，更赶不上发达国家的35%以上。土地出让收入是政府性基金的大头（占90%），但2023年净收入只剩1.9万亿，占比从2017年的45%掉到30%——这才是能跟国际比的“真收入”。按2035年远景目标，我国将进入中等发达国家行列，且预计2035年前后进入重度老龄化阶段，公共服务、公共设施需求必然推高财政收入占比，但当前经济状况下增税难度很大。

既然要提高财政占比，得找增收渠道。社保基金现在收入刚超11万亿，里面还裹着2.5万亿一般公共预算的补贴——城镇职工养老24%、医保10%的缴费率已经不低，再涨不可能，只能靠《关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》缓压力（延迟3年左右退休，延长5年左右*低缴费年限）。土地出让收入靠房地产吃饭，现在市场还没爬起来，就算走出下行周期，也不会回到之前高债务、高杠杆的日子，地价和成交量都涨不动，收入没法明显提。剩下的只能靠税：增值税基准税率13%——1994年刚引入是17%，2018年降到16%，2019年再砍到13%，一年减收约5万亿，但企业没觉得负担轻多少；企业所得税25%，跟国际平均差不多，得把那些碎片化的优惠政策清一清，既公平又增收；个税看着有空间，但结构有问题：2019年没改成综合税制，专项扣除加上后，基本扣除额从3500提到5000，比全社会平均工资还高，结果7成多人不用交，剩下不到3成里60%以上只交3%的*低档。美国是综合税制，按家庭报税，基本扣除额3300美元，才占家庭平均收入10%，报税的占90%，缴税的占55%——咱们要改，得动利益，难。

地方财政主要靠共享税（企业所得税、个税、国内增值税），自己的独立税种都是契税、资源税、印花税这些小玩意儿。二十届三中全会说要“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，方向是把消费税征收环节往后移再下划地方、完善增值税留抵退税和抵扣链条、调共享税比例。但消费税后移下划没动静：高档手表、首饰这些转到批发零售环节并下划，才占消费税总额2%，而且零售环节面广量大，征税更麻烦；烟、酒、车、燃油这些主要项目不能下划——车和燃油的消费税是专项用于公路建设的，下划了发达地区（车多、流量大）收入涨，欠发达地区（建设成本高）反而不够，不公平；烟、酒有负外部性，下划会让地方政府鼓励卖，不利于矫正。房地产税本来*适合当地方税，十六届三中全会就提物业税，后来上海、重庆试点，但没推广——利益太复杂，现在房地产低迷，保交房压力大，更难推。

2023年中央一般公共预算收入近10万亿，地方本级11.7万亿，中央给地方转移支付10.3万亿——中央本级支出才3.82万亿，赤字4.06万亿。中央支出占比不到12%，比OECD国家平均61%低太多，主要是事权划分乱：比如社会养老保险，本来该中央管（关系全国统一劳动力市场），结果定为中央地方共同事权，还以地方管理为主，2018年才开始往全国统筹过渡；中央公务员占全国才6%，OECD平均是41%。而且上级习惯把事权往下压，用专项转移支付支持，导致管理权和支出责任不匹配。

十八届三中全会提“建立事权和支出责任相适应的制度”，狭义上算完成了，但广义上（事权包括管理权）没到位。二十届三中全会说要把关系全国统一市场规则的事权当中央事权，比如企业职工养老保险，本来该中央管，但现在还是共同事权，地方管为主。跨地区司法也该中央统一管——咱们的法院是按行政层次设的，跨地区的案子容易不公，2015年建了*高法巡回法庭，但不是一级法院，一审还在当地；也没有像美国FBI那样的中央直属公安部队，专管跨地区执法。上级把事权管理往下移，用专项转移支付支持，结果管理权和支出责任对不上。

现在经济形势复杂，得搞一揽子增量财政政策。2025年可以把赤字率提到5%左右（不行就保持4%，持续两年），重点用来还政府性投资项目欠企业的钱，保政府公信力，提企业信心，维护市场秩序；发超长期特别国债，支持“两重”（重大项目、重点领域）和“两新”（新产业、新业态）；化债要解决2万亿以上隐性债务置换、8000亿地方应付账款，能省约2000亿利息。中央特别国债算中央赤字，以转移支付给地方，地方不用搞新项目，而是用来保经济发展、公共服务、兑现社会承诺，还欠企业的工程款、项目款。通过“金税四期”（已上线运行，可清晰获取家庭收入状况）给中低收入家庭阶段性直接补贴，推动消费扩张（预计实际消费支出提高30%以上）；坚决不让地方收过头税、乱收费，提振企业信心，拉民间投资。另外，要破城乡二元结构，先改户籍，不再分城镇乡村，让2亿进城农民享受流入地公共服务，安心消费、买房、就业，提高边际消费倾向。

增值税制度得适应产业链创新和新业态。1994年是生产型，设备、厂房不能抵扣，期末留抵少；2012年改成消费型，设备、厂房能抵扣，留抵多了，得及时退税。2016年营改增后，增值税中央地方五五分，结果留抵退税难——欠发达地区企业买发达地区的设备，进项税多，但当地财政没能力退。2019年发方案，地方分担的50%里，15%由企业所在地出，35%按增值税分享额分摊；2022年搞特殊政策，小微企业留抵退税全由中央担，当年退了2.4万亿，中央承担92%，基本解决存量。但现在服务型制造业、制造业新业态发展，留抵退税问题还会有，得调征收环节（比如到制成品销售环节，按边际收入分配）或者把基准税率调回去（比如回到17%），实行即征即退，坚决不让预缴税，别增加企业负担。

总之，财政是国家治理的基础和重要支柱，新一轮财税体制改革得面对7个难点：提高财政收入占GDP比重、稳健增加财政收入、完善地方税收体系、调整中央地方财政关系、建立事权和支出责任相适应制度、推出增量财政政策、完善增值税制度。这些问题关系国家治理方式调整，得掰清楚逻辑，平衡利益，还得协调短期扩张政策和中长期改革的关系，让政策和改革搭伙儿干。